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        中國城市更新大潮漸起 珠三角如何先行一步

        來源:東莞市博特建筑裝飾材料有限公司 人氣:85 發表時間:2023-02-24

        走在人潮涌動的廣州永慶坊,西關大屋與網紅咖啡店相得益彰;步入古色古香的佛山嶺南新天地,“修舊如舊”的步行街風情萬種;坐落于深圳福田CBD的文天祥紀念館,讓人看到城中村的新生……

        “老城市”離開破損的外殼,煥發新的活力,這是珠三角不少城市正在發生的故事。這些看似無關的畫面,都有一個共同的背景——廣東“三舊”改造,即城市更新。

        在廣東“三舊”改造協會出具的十大典型案例,全部都來自珠三角。

        中國城市化水平突破60%,城市發展進入提質增效的關鍵期。今年3月發布的“十四五”規劃,明確提出“實施城市更新行動”。在可預見的將來,以“三舊”改造為核心的城市更新理念,仍將是中國城市建設的關鍵詞。

        先發地區的必答題

        微觀經濟學一個核心理念是資源配置。中國改革開放之初,就是實現了對土地、勞動力資源的優化配置。

        改革開放之初,“三來一補”本質上是對土地的優化配置——通過外資和技術,提高土地GDP產值。

        2008年金融危機爆發,珠三角走到了一個粗放型發展模式難以為繼,產業發展從量變到質變的臨界點。

        土地資源的粗放利用,給珠三角帶來最大的警示,除了加快產業轉型升級,更核心的問題浮出水面:必須讓土地發揮更大的價值。

        東南亞人力成本優勢凸顯,加上國家層面的戰略預判,促成面對土地資源趨近飽和的廣東,把目光投向了存量用地——舊城鎮、舊廠房、舊農村。

        珠三角率先啟動“三舊”改造,并非廣東“獨舞”,而是頂層設計與基層創新、外部環境與內部環境共同促成的結果。

        2008年,廣東省政府和國土資源部合作共建節約集約用地試點示范省,以“三舊”改造為代表的城市更新,是其中的一塊重要內容和政策創新。

        通過“三舊”改造,實現騰籠換鳥,一來遵從了產業發展從低級向高級的規律,淘汰落后產業,實現產業轉型升級。另一方面,新增的建設用地,可以加大綠化、公共設施配備,提升城市品質。

        “摸著石頭過河”

        當國家把這個光榮而艱巨的任務交給廣東,可謂正當其時。借助“三舊”改造領域突破,將極大緩解珠三角發展面臨的空間不足的挑戰。但面臨的困難,也顯而易見。

        對舊城、舊廠、舊村的存量用地改造,權屬清晰是實施改造的前提。然而,大量“三舊”改造用地,屬于歷史用地,沒用辦理確權登記。加上利益主體眾多,“釘子戶”阻撓改造推進的案例時有發生。

        佛山作第一個"三舊"改造試點示范市,組織編制《佛山市“三舊”改造專項規劃(2010—2015)》,成為廣東省最早編制、最早批準、最早實施的“三舊”改造規劃。

        面對“三舊”改造存在政策依據不足、實施路徑不清晰、成本與收益難以測算等問題,珠三角為主的廣東先發地區,加快“三舊”改造探索步伐。

        廣佛商貿城項目前身,是南海大瀝鎮廢舊塑料回收企業集聚地。通過土地確權、土地置換、三地整合、集體用地轉為國有用地等方式,加快推進片連片集約開發。如今,這里已建成集展貿經濟、總部經濟、樓宇經濟等都市型經濟及休閑人居的產、城、人融合的現代商貿區。

        回頭看,通過“三舊”改造,獵德村成為國家中心城市的CBD,永慶坊成為國家級4A景區、佛山廢舊塑料回收企業集聚地,成為產城融合現代商貿區……看似“一氣呵成”,背后是“摸著石頭過河”,蹚出“市場化”與“法治化”并行,兼顧效率與公平的新路。

        數據顯示,2008年至2020年,廣東累計完成舊村莊改造面積20.49萬畝。實施改造后,村集體收入約為改造前的3.4倍,村容村貌也顯著提升。

        珠三角各城市改造模式雖有不同,但均積極引入專業的房地產企業。針對收益分配焦點問題,明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法,縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差,促進各類項目均衡推進。

        協商磨合形成的收益分享機制,實現多方共贏局面,推動城市更新的理念從初步探索向全面有機更新,從政府主導到社會多元主體參與轉變。

        因為試點早,成效顯著,2013年,國土資源部將廣東“三舊”改造(城市更新)經驗向上海、浙江等10省市推廣,掀起國內城市更新風潮。

        探索可復制的舊改經驗

        一項改革探索是否具有呈現,要看成效。從數據上看,廣東“三舊”改造是成績斐然的。

        從產業升級角度看,啟動“三舊”改造以來,廣東產業結構調整項目占改造項目總數的53.43%。新增的建設用地,被用來重點培育新一代電子信息、綠色石化、智能家電、汽車產業等戰略性支柱產業集群,實現“騰籠換鳥”。

        從空間釋放角度看,從2008年至2020年12月底,廣東累計實施“三舊”改造92.6萬畝,新增3130平方公里建設用地,推動單位面積上GDP產出從2008年的2.1億元/平方公里,提高到2018年4.6億元平方公里,提高了123%。

        與此同時,為全省提供了城市基礎設施、公益性事業項目及公共綠地等用地11.58萬畝。

        亮眼的成績與可復制的經驗,離不開形成高質量發展的體制機制。

        針對歷史文化街區空間的不同特點,廣州運用“繡花功夫”的精細化設計區別對待,推動《廣州市城市更新“混合改造”項目實施操作指引》《舊城混合改造項目成本核算指引》等一批文件出臺。

        如果把目光聚焦珠三角,體制機制的創新更為“震撼”——2009年以來,珠三角9市就頒布了1598份"三舊"改造相關文件。

        隨著2020年,全國“三舊”改造(城市更新)領域首部省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式通過,標志著廣東舊改法治建設進入新階段。

        “辦法”現實意義在于,對舊改規劃、協議出讓、出讓收入返還補償產權人、土地整合等“三舊”改造的熱點、爭議點問題,給出了權威解釋。

        十年樹木。正是因為了廣東前期卓有成效的探索與實踐,制定了大批法規文件,推動“城市更新”這一理念,被正式寫入國家“十四五”規劃中。

        珠三角“舊改”的啟示

        “三舊”改造起步于2008年,當時這項政策面臨的發展現實是,原有“村村點火,戶戶冒煙”的粗放型發展模式難以為繼,迫切要為已經積累發展要素配置新的資源。如今評價“三舊”改造,不僅解決了當時迫切想要解決的問題,還帶來許多附加的改革收益。

        有人問,“三舊”改造帶動的城市更新寫入“十四五”規劃的底層邏輯是什么?

        南方城市智庫認為,在十多年來的探索實踐中,珠三角“三舊”改造探索要義在于,厘清了政府與市場的邊界,激發了開發主體與社區居民的積極性,促進了資源的優化配置,撬動珠三角龐大的城市更新系統。

        究其根本,是廣東立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,推動高質量發展的有益探索。

        從推廣意義看,足夠多的城市類型“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市,也有佛山、東莞這樣制造業底色鮮明的城市,以及珠海這樣“小而美”的城市,經驗可復制性顯著增強;

        其次,為避免把“三舊”改造變成房地產投資,佛山、東莞推出一系列的產業扶持措施,包括資金獎勵、專項基金扶持、稅費返還等,有著經過實踐檢驗有效“三舊”改造相關文件支撐。以東莞市為例,多次出臺為“工改工”實行綠色通道,簡化審批手續的支持政策。

        截至2020年底,廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬億元,社會資本占比穩居86%以上,吸引了包括佳兆業、華潤置地、萬科、卓越等中國百強房企目光,提升了改造的效率,減輕了資金壓力。

        發端于珠三角的“三舊”改造成功案例與可借鑒的文件,深入挖潛中國城鎮化紅利,進一步提升了城市的人氣與流量、產業與產值,內涵與品質,更深刻體現了中國改革的方向——使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的深刻內涵。對于實現全面小康社會,目標高質量發展的中國而言,有著重要的意義。

        如今,廣州通過統籌推進“三舊”(舊城鎮、舊廠房、舊村莊)改造、“三園”轉型、“三亂”整治等城市更新九項重點工作,走出了超大城市有機更新的路徑。

        城市更新,也已經被北京、上海、深圳等超大城市列為“十四五”規劃中的一項重要工作。從珠三角走出的市場化與法治化的聯手,效率與公平兼顧的城市更新,已經被一再實踐與創新,體現了廣東作為改革開放排頭兵、先行地、實驗區的重要價值。

        但我們也應看到,由于城市的重要性、復雜性、生長性、多樣性等特質,已經積累的經驗,也需要根據實際面對的問題與挑戰,作出與時俱進相應調整,適應中國城鎮化的偉大歷史進程。


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